张淑云代表：

       您提出的关于“关于在郑州市中心有序构建立体化步行交通体系的议案”的议案收悉。首先，感谢您对郑州城市地下空开发利用工作的高度关注及大力支持！您在议案中提到的该区域交通“系统性、连续性不强”、“没有形成完整的系统”意见，以及“构建立体交通体系”、“注重地下空间的开发利用”建议，非常具有针对性、时效性和指导性。现答复如下：

       一、城市地下空间。城市地下空间,是指城市规划区内在地面以下，能够开发使用的空间范围。城市地下空间建筑物及构筑物，分类比较多，比如：普通地下室（不具有法律意义上的防空价值）、人民防空工程、轨道交通工程（兼顾人民防空要求）、生活管道（水、电、气、暖、信、污等）。开发利用城市地下空间，是现代城市建设的重要内容和发展方向，对城市经济社会发展起着巨大的推动作用，能有效解决土地供需矛盾、改善城市交通、优化城市环境、丰富城市生活、促进防空防灾。目前，城市地下空间的法律法规相对不够完善，造成了地下空间开发利用的无序状态，不仅浪费了大量的人力物力，也严重影响了居民生活，还降低了政府的公信力。同时，城市地下空间的开发具有不可逆性，在土地资源日益紧缺的今天，规划好，利用好城市地下空间已经是政府迫切需要解决的问题。随着郑州市城市建设用地紧缺，节约集约利用建设用地，如何科学规划、合理开发利用地下空间已成为事关郑州市长远可持续发展的重大问题，也已经成为社会的共识。

       二、规划引领建设。地下空间资源有限，开发难度高、可逆性差，重复建设成本极高，需要制定地下开发建设总体规划作为建设和管理的依据。郑州市于2006年开始人防工程建设与地下空间规划的编制工作，2009年《郑州市中心城区人防工程建设与地下空间专项规划》通过专家评审并开始实施，2011年我办指导各县（市）区全部完成辖区城区人防工程建设与地下空间专项规划，对城市未来地下空间开发的总体格局进行定位，确保城市地下空间有计划、有步骤的开发。

       从2010年开始，我们结合《郑州市中心城区人防工程建设与地下空间专项规划》开始在轨道交通沿线、火车站地区、郑州综合交通枢纽、二七商圈等郑州城市开发建设的重点地段和部位，编制地下空间控制性详细规划，对地下开发强度、开发深度、开发规模、功能定位等提出控制性要求，充分发挥规划对空间开发利用的宏观指导作用，满足全市轨道交通、市政建设以及未来地下空间开发的需求。

       在郑州市人民防空办公室的积极推动下，2010年市政府出台了《郑州市城市地下空间开发利用暂行办法》（郑政〔2010〕33号）文件，并首次明确人民防空主管部门为地下空间开发利用的主管部门。2013年我们开始着手对《郑州市中心城区人防工程建设与地下空间专项规划》进行修编，修编范围为400平方公里，总人口约450万人。同时编制《郑州都市区主城区人防工程建设及地下空间资源开发利用规划》，规划范围为《郑州都市区总体规划（2012-2030年）》确定的主城区范围，总用地面积990平方公里，建设用地约550平方公里，总人口约580万。2013年，结合国务院对郑州航空港综合试验区开发的批复，受市政府委托，市人防办牵头，对郑州航空经济综合试验区人防工程及地下空间开发利用（2013-2040）进行先期规划，规划设置的九个大项，分别是：①现状分析；②目标策略；③地下空间发展规模预测；④地下空间开发利用规划布局；⑤地下空间开发与其他专项规划关系；⑥地下空间开发引导；⑦人防设施规划；⑧地下空间开发建设近期规划；⑨规划实施措施。目前，该专项规划已经完成，正在报政府审批。

       三、普通地下空间确权。根据《中华人民共和国物权法》“房随地走，地随房走”的原则，地下空间建筑物和构筑物确权，首先要明确建筑物及构筑物占用土地使用权的归属。在《郑州市城市地下空间开发利用暂行办法》（郑政〔2010〕33号）实施三年的基础上，郑州市政府积极探索，依法逐步解决地下空间权属问题，正在对《郑州市城市地下空间开发利用暂行办法》和《郑州市城市地下空间开发利用项目办理程序》进行修订完善，拟出台《中共郑州市委  郑州市人民政府关于加强土地管理使用制度改革创新的若干意见》，加强立体空间资源的开发利用，引导建设项目向空间和地下深入。依据《中华人民共和国物权法》第一百三十六条“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”之规定，对建设用地使用权进行改革。在地下空间范围内，分别设立地表建设用地使用权和地下建设用地使用权时，规划部门在规划设计条件中应明确规定各自的空间范围、平面坐标、竖向高程、水平投影最大面积、起止深（高）度、用途、规划设计条件等。这样一来，一幢商务大楼能向地下挖多少米就有了依据，超过限深就属于超出规划设计条件范围。为修建地下轨道交通、大型污水处理工程、高等级人防工程建设等预留了空间，城市地下空间开发利用即坚持了社会效益、经济效益、环境效益，又兼顾了战备效益。

       在地下空间使用权人缴纳了地表建设用地使用权或者地下建设用地使用权土地出让金后，可以对其建筑物或者构筑物进行确权，发放房屋权属证明文件。登记机构应当在地下空间的权属证书中注明“地下空间”，属于人防工程的还应注明“人防工程”,并记载平时用途。对地下管线(廊),暂不登记发证。连接交通站场之间的地下轨道线路及建(构)筑物,登记发证。

       修改文件拟规定“地下空间工程建设涉及地下连通工程的，建设单位、地下空间使用权人或土地使用权人应当履行地下连通义务。已建成的地下工程与其他地下工程之间的连通，由人民防空主管部门会同发展改革、住房保障、城乡建设、规划、国土资源等部门制定实施计划，逐步修建连接通道。人防工程需要与其他地下工程连通的，地下工程的所有人、使用人和管理人不得拒绝。”这样一来，综合人防、交通、通信、污水、电力等多项专项规划，逐步达到高效利用地下空间的目的，避免重复开挖，减少建设成本。

       四、人民防空工程确权。人防工程修建渠道主要有结合民用建筑修建、政府使用国库资金修建、社会资金为一定的经济利益主动修建。由于人防工程的所有权属不明，管理起来非常困难。出现了大量的“开发商以租代售，二次收益，业主投诉不断，政府执法难”，“防护防化设施锈蚀，建设单位不管，物业公司不管，政府没有相应资金管”，“战前转换主体不确定”，“转换资金渠道不明”等问题。

       由于人民防空工程的国防属性和公益性质，以及其建设渠道的多样性，《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规都没有明确其所有权归属，湖南省、沈阳市、本溪市、哈尔滨市、常州市、泰安市等不同的省市也进行了有益的探索和常识，所有权的归属也各具特色，不尽相同。但从“物权法定”的严格意义上讲，这些地方性法规也好、政府规章也好、规范性文件也好，都没有权利对人民防空工程的物权归属作出规定，一句话，物权的归属需要制定法律，这个权力只能属于全国人大或其常委会。近年来，由于人民防空工程的所有权归属不明，造成在使用中出现了大量的民事纠纷，诉讼案件逐年增加，也给人民防空主管部门的依法行政工作带来了许多不便。国家人民防空办公室牵头，正在对《中华人民共和国人民防空法》进行修订，拟规定“人民防空工程所有权属于国家”。在今年即将出台的《郑州市城市地下空间开发利用暂行规定》（草案）中，我们规定“涉及地下空间开发利用的，国土资源管理部门应会同人民防空主管部门制订《土地供应（处置）方案》。人民防空主管部门应出具书面意见，作为前置条件纳入《土地供应（处置）方案》”就是对人民防空工程占用的土地提前作出一定的政府保留，等待《中华人民共和国人民防空法》修订后明确人民防空工程所有权。同时也规定“ 政府全额投资的人防工程，使用地下建设用地使用权的，经政府批准，建设用地使用权可以划拨给人民防空主管部门。”对于不存在争议的部分，可以先行办理人民防空工程产权。

       五、立体交通有望实现。拟出台的《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行规定》拟规定“地下空间工程建设涉及地下连通工程的，建设单位、地下空间使用权人或土地使用权人应当履行地下连通义务。已建成的地下工程与其他地下工程之间的连通，由人民防空主管部门会同发展改革、住房保障、城乡建设、城乡规划、国土资源等部门制定实施计划，逐步修建连接通道。人防工程需要与其他地下工程连通的，地下工程的所有人、使用人和管理人不得拒绝。”相信在新一轮的土地制度改革后，城市地下空间的开发利用工作会有新的突破，立体交通体系也会逐步的建立、健全、完善。
 
 
 
                                 2014年6月3日
 
 
 
       联系单位：郑州市人民防空办公室    邮编：450007
       联 系 人：张建新                联系电话：67187252
       抄    报：市人大选工委  市政府督查室  市人大城建工委  二七区人大常委会代表工委